تاملی در باب نظرات حقوقی جان بولتون

به گزارش راهبرد معاصر؛ "حقایقِ" جعلی‌ای که بولتون و همفکرانش برای پرونده‌های کشورهایی چون کره‌شمالی ایجاد می‌کنند، درواقع، دشمنِ حقیقتِ حقوقیِ قواعد و هنجارهای حقوق بین‌الملل می‌باشد.

بیشتر مطالبی که در مورد جان بولتون در رسانه‌ها، اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌های انگلیسی، آمریکایی و ایرانی منتشر شده مربوط به تفکرات افراطی و جنگ‌طلبانه او است. ولی از آن مهمتر، جان‌ بولتون همیشه دیدگاه و نگرش حقوقی به موضوعات سیاست خارجه و حتی امنیتی داشته است. او دارای مدرک جی‌دی (J. D. یا Juris Doctor) یا نخستین درجه تخصصی حقوق در ایالات متحده است. این دانش‌‌آموخته دانشگاه ییل، چونان کرمینه‌ای خاکی نقیب‌هایی حقوقی به مسائل حقوق بین‌الملل زده و نظرات حقوقی او در برخی حوزه‌ها حتی انقلابی سیاسی راه انداخته که مع‌الاسف می‌توان گفت حکومت و حاکمیت برخی قواعد مسلم و ریشه‌دار حقوقی را تهدید می‌کند. در این مدخل نظرات وی تشریح شده و به بوته نقد گذاشته و مشخص می‌شود که نظرات حقوقی جان بولتون اباطیلی بیش نیست.

1-حوزه عدم‌اشاعه

نام جان بولتون در حقوق عدم اشاعه به «ابتکار امنیت اشاعه‌ای»[1] یا (PSI) گره خورده است. جان بولتون قبل از نمایندگی آمریکا در سازمان ملل (2005-2006)، معاون وزیر خارجه در امور خلع سلاح و کنترل تسلیحات (2001-2005) بود. در سمت معاون وزیر خارجه و در 2002، جامعه اطلاعاتی آمریکا به رئیس‌جمهور وقت، جورج بوش پسر، گزارش داد که کشتی‌های کره‌شمالی بدون پرچم در سواحل یمن تردد دارند. در آن زمان تحلیل جامعه اطلاعاتی آمریکا این بود که این کشتی‌ها، موشک‌های اسکاد را به دولت یمن تحویل می‌دهند. در این زمان، نیروی دریایی آمریکا از ناو جنگی متعلق به اسپانیا که در حوالی یمن بود می‌خواهد تا کشتی‌های بدون پرچم [متعلق به کره‌شمالی] را توقیف نماید. نیروی ویژه اسپانیا در حین تفحص از کشتی‌های مذکور، 15 موشک اسکاد را کشف و ضبط می‌نمایند. کارشناسان عدم‌اشاعه در آمریکا از آن به عنوان پیروزی حقوقی یاد می‌کنند. ولی دولت وقت یمن ادعا می‌کند هیچ معاهده و قاعده حقوقی وجود ندارد که انتقال موشک در دریا را ممنوع کند. در این زمان آمریکایی‌ها نمی‌توانند ادعای حقوقی خود را به کرسی بنشانند و بنابراین در مواجهه با استدلال حقوقی یمن، به نوعی عقب‌نشینی می‌کنند.

به نقل از برخی مقامات آگاه، زمانی که بوش پسر، جان بولتون را ملاقات می‌کند به نیش و کنایه از عدم توانایی حقوقی آمریکا در مقابل یمن شکایت و به بولتون ماموریت می‌دهد تا برای ممنوعیت اشاعه تسلیحات کشتار جمعی و انتقال موشک از کره‌شمالی به یمن وجاهت حقوقی ردیف کند. بولتون از تیم خود می‌خواهد گزینه‌های موجود را ارائه دهند. در آن زمان گزینه‌های زیادی مطرح می‌شود که بولتون همگی آنها را رد می‌کند. بولتون در آنزمان معتقد بود گزینه محاصره کره‌شمالی به عنوان اعلان جنگ به این کشور بود. از سوی دیگر گزینه ایجاد یک معاهده چندجانبه در مورد ممنوعیت انتقال موشک نیز نیاز به رایزنی‌های فشرده و بلندمدت، بحث‌های بی‌پایان با کشورهای هم‌پیمان، محدودیت‌های ابهام‌برانگیز، سیستم راستی‌آزمایی ناکافی و دادن امتیاز به کشورهای جهان سوم را می‌طلبید. بولتون و تیم او می‌خواستند در اسرع زمان به نتیجه برسند.

به عقب بر می‌گردیم؛ زمانی که جان بولتون در 2001 برای سمت معاون وزیر خارجه در امور خلع سلاح و کنترل تسلیحات از سوی وزیر خارجه وقت، کالین پاول نامزد می‌شود. به دلیل حساسیت‌های این سمت، نامزد معاون وزیر خارجه در امور خلع سلاح و کنترل تسلیحات باید از مجلس سنا رای اعتماد بگیرد. جان بولتون در نامزدی خود به شدت از توافقات خلع سلاح و کنترل تسلیحات جهان انتقاد می‌کند. از اینرو 43 سناتور دموکرات به او رای منفی می‌دهند و جزء پرمخالف‌ترین پست‌هایی می‌شود که توسط سنا و با اختلاف بسیار جزئی تائید می‌شود. در هنگام انجام وظیفه به عنوان معاون خلع سلاح وزیر خارجه، بولتون سعی می‌کند، نوعی از رژیم خلع سلاح و کنترل تسلیحاتی را تاسیس نماید که هژمونی و برتری آمریکا از هنجارسازی تا اجرا را حفظ کند. برای نیل به این هدف، دیگر نیازی به چانه‌زنی و مذاکرات قبل از انعقاد اسناد چندجانبه و سخت حقوقی (مانند معاهدات خلع سلاح) نبود. ابتکار به «ابتکار امنیت اشاعه‌ای» یا (PSI) نوعی از اسناد حقوق نرم محسوب می‌شوند. بنابراین بولتون تنها به چند کشور همفکر در آن زمان احتیاج داشت تا ابتکار خود را عملی نماید. ابتکار (PSI) امروزه 105 کشور عضو دارد.

ابتکار (PSI) دارای چهار اصل است:

(1) اتخاذ اقدامات مقتضی برای توقیف کشتی‌های حامل تسلیحات غیرقانونی کشتار جمعی؛

(2) تصویب مقررات و قوانین در حقوق داخلی کشورهای عضو و مبادله اطلاعات مربوط به انتقال و اشاعه تسلیحات کشتار جمعی کشتی‌ها در دریاها؛

(3) بازبینی و کار گروهی برای تقویت مبانی حقوق داخلی کشورهای عضو برای ارتقا کارآمدی؛

(4) برداشتن گام‌های مناسب در اجرای این اصول.

از اینرو طبق اصول ابتکار (PSI)، حمل و انتقال تسلیحات کشتار جمعی و هسته‌ای در دریاهای آزاد ممنوع بوده و کشورها می‌توانند کشتی‌های حامل این مواد را توقیف و بازرسی کنند. بعد از این ابتکار بسیاری از کشورهای اروپای غربی و هم‌پیمانان منطقه‌ای آنان مانند عربستان سعودی، بحرین، اردن و امارات متحده عربی نیز عضو آن می‌شوند.

در 2002 آمریکایی‌ها به رهبری جان بولتون این بستر حقوقی را حاضر کردند. ولی بعد از 15 سال ثمره این کاشت خود را می‌بینند. شورای امنیت در قطعنامه 2375 (مصوب 11 سپتامبر 2017) کشورها را "فرا می‌خواند تا درصورت وجود دلایل کافی و متقن...نسبت به توقیف و بازرسی کشتی‌های مظنون به حمل مواد مرتبط با تسلیحات کشتار جمعی و یا اشاعه‌ای در دریاهای آزاد اقدام نمایند." شورای امنیت در قطعنامه بعدی خود یعنی قطعنامه 2397 (مصوب 28 نوامبر 2017) علیه کره‌شمالی لحن خود را شدیدتر کرده و اینبار از فعل تصمیم می‌گیرد، استفاده می‌کند تا استاندارد و هنجار مصرح در ابتکار (PSI) را اجرایی کند. در بند 9 قطعنامه 2397 شورای امنیت "تصمیم‌ می‌گیرد کشورهای عضو می‌بایست کشتی‌های [مظنون کره‌شمالی] را توقیف، بازرسی و مسدود نمایند". در واقع در این دو قطعنامه شورای امنیت از چارچوب هنجاری نرم ابتکار (PSI) که 15 سال پیش جان بولتون راه انداخته شد، برای اجرای مفاد قطعنامه‌های خود استفاده می‌کند.

لازم به ذکر است ابتکار (PSI) در تناقض صریح با کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) قرار داشته و ناقض برخی مواد آن مانند مواد 17 و 19 (حق عبور بی‌ضرر)، ماده 33 (منطقه مجاور)، مواد 38 و 39 (حق عبور ترانزیت)، بخش پنجم کنوانسیون (منطقه انحصاری اقتصادی) قرار دارد.

2-حقوق بر جنگ (jus ad bellum)

جان بولتون در 28 فوریه 2018 مقاله‌ای با عنوان "پرونده حقوقی برای حمله نخست به کره‌شمالی" را برای وال‌استریت‌ژورنال (برای مشاهده مقاله جان بولتون در وال‌استریت‌ژورنال اینجا کلیک کنید) نوشته و در آن از مبنای حقوقی حمله به کره‌شمالی دفاع می‌کند. او قبلا و زمانی که برای اندیشکده آمریکن‌اینترپرایز تحلیل می‌نوشت، در مقاله‌ای (برای مشاهده مقاله جان بولتون در آمریکن‌اینترپرایز اینجا کلیک کنید) از پایبندی دولت اوباما به حقوق بین‌الملل به شدت انتقاد کرده بود. از نظر او، حقوقی که حاکمیت امریکا را محدود کند به هیچ دردی نخواهد خورد.

بولتون در مقاله وال‌استریت‌ژورنال خود در 2018 اشاره می‌کند چون کره‌شمالی "می‌تواند بزودی دارای قابلیت تسلیحات هسته‌ای حمله به آمریکا" شود، بنابراین ایالات متحده می‌تواند به این کشور حمله پیشگیرانه کند. باتوجه به تحلیل جان بولتون، در این بخش به حقوق حاکم بر جنگ و منابع آن خواهم پرداخت و در پایان نظرات بولتون را باتوجه به این حقوق ارزیابی خواهم نمود.

پرسشی که مطرح می‌شود این است که "حقوق برجنگ" (jus ad bellum) در حقوق بین‌الملل دارای چه منابعی است و میزان التزام کشورها به آنها تا چه میزان است؟ پس از جنگ جهانی دوم و تدوین و تصویب منشور ملل متحد، اصل توسل به زور در حقوق بین‌الملل به شدت دچار تغییر شد. هم‌اکنون سه منبع برای تحدید حدود حقوق بر جنگ، یعنی پیشگیری از جنگ تجاوزکارانه، وجود دارد. (1) بند 4 ماده 2 و ماده 51 منشور ملل متحد (2) رویه قضایی دیوان بین‌المللی دادگستری و سازمان ملل (3) رویه کشورها.

در بند 4 ماده 2 منشور آمده است:

"كليه اعضاء در روابط بين‌المللي خود از تهديد به زور يا استفاده از آن عليه تماميت ارضي يا استقلال سياسي هر كشوري يا از هر روش ديگري كه با مقاصد ملل متحد مباينت داشته باشد خودداري خواهند نمود."

از سوی دیگر ماده 51 منشور نیز دولت‌ها را مجاز ساخته تا به عنوان "دفاع از خود" یا "دفاع مشروع" (Self-defense) به زور متوسل شوند. شایان ذکر است در ماده 51 منشور از "حمله مسلحانه" (Armed Attack) استفاده شده است. به عبارت بهتر کشورها زمانی می‌توانند به عنوان "دفاع مشروع" به کشور دیگر حمله کنند، که قبلا یک حمله مسلحانه علیه آن کشور انجام شده باشد. بنابراین از منظر منشور باید قبلا حمله مسلحانه‌ای رخ دهد تا یک کشور بتواند به اصل "دفاع مشروع" استناد نماید.

دیوان بین‌المللی داگستری در قضیه «فعالیت‌های مسلحانه در سرزمین کنگو (کنگو علیه اوگاندا)» در 2005 برای تفسیر و احیانا حل ابهامات و تعارضات در حوزه حقوق بر جنگ منشور در پاراگراف 148 اظهار داشته بود:

"ماده 51 منشور تنها در صورت توسل به زور، مفهوم دفاع مشروع، را توجیه می‌کند که کاملا در حدود ماده 51 باشد."

دیوان در پاراگراف 41 نظر مشورتی خود در قضیه تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای در 1996 دو عنصر "ضرورت و تناسب" را در دفاع مشروع به عنوان قاعده‌ای از حقوق بین‌الملل عرفی مطرح کرده و افزوده است:

"قطع نظر از تجهیزات مورد استفاده جنگی، این دو شرط [تناسب و ضرورت] بر ماده 51 منشور قابل اعمال است."

ایران در حین دفاع مقدس از این سرزمین، قربانی حمله مسلحانه از جانب امریکا واقع شد. آمریکا در 27 مهر 1366 به سکوهای نفتی رشادت و رسالت حمله و آنها را منهدم ساخت. توجیه حقوقی امریکا در حمله مسلحانه به سکوهای نفتی ایران، دفاع مشروع بود. جمهوری اسلامی ایران در در سال 1370 (1992) علیه امریکا در دیوان بین‌المللی دادگستری طرح دعوا کرده و دیوان در سال 2003 رآی خود را با نام قضیه «سکوهای نفتی (جمهوری اسلامی ایران علیه ایالات متحده)» صادر نمود. دیوان در پاراگراف 51 سکوها نفتی استدلال امریکا را رد نموده و چنین بیان می‌دارد:

"بنابراین برای اینکه حمله آمریکا به سکوهای نفتی ایران دارای وجاهت حقوقی دفاع مشروع را داشته باشد، امریکا باید نشان دهد که ایران در قبال حملات [ادعایی] امریکا مسئول بوده؛ حملات ایران به عنوان "حملات مسلحانه" در حدود ماده 51 منشور ملل متحد احصاء شده و دارای چنین ماهیتی است."

بنابراین دیوان توجیهات حقوقی امریکا را رد نمود. دفاع مشروع در همه موارد فوق، زمانی جاری می‌شود که یک کشور به کشور دیگر تجاوز و یا حمله مسلحانه ‌کند. باتوجه به تغییر ماهیت جنگ‌های قرن جدید، هم‌اکنون شاهد تهدیدات گروه‌های تروریستی و کشورهای دارای تسلیحات کشتار جمعی(WMD) در سراسر جهان بوده و برخی دولت‌ها دفاع مشروع را به این تهدیدات نیز تسری داده‌اند. برای نمونه پس از حمله داعش به بلژیک در 22 مارس 2016، دولت بلژیک در 7 ژوئن 2016 با ارسال نامه‌ای به رئیس شورای امنیت از اقدام نظامی این کشور در قالب "دفاع مشروع دسته‌جمعی" علیه داعش در سوریه خبر داد. در برخی موارد مانند اسرائیل نیز حملات خود به مردم بی‌دفاع فلسطین را در قالب دفاع مشروع توجیه می‌کند. حال باید حمله مسلحانه "بازیگران غیردولتی" (Non-state Actor) مانند داعش و کشورهای دارای تسلیحات کشتار جمعی(WMD) را تحلیل نمود.

دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی «پیامدهای حقوقی ساخت دیوار حائل در اراضی اشغالی فلسطین» در 2004 به بازیگران غیردولتی و دفاع مشروع اشاره کرده است. اسرائیل، دیواری را برای مقابله با حملات فلسطینی‌ها با توجیه دفاع مشروع می‌ساخت. دیوان ساخت دیوار را فاقد وجاهت حقوقی دانسته و افزوده بود:

"ماده 51 منشور، وجود حق ذاتی دفاع مشروع را در زمان حمله مسلحانه یک دولت علیه دولت دیگر احصاء کرده است."

دیوان استدلالات اسرائیل را رد و آنها را "بی‌ارتباط" به دفاع مشروع می‌داند.

این منابع مشخصا بر مضیق بودن حقوق بر جنگ تاکید دارند. ولی بعد از حمله به افغانستان و عراق(در پرتو قطعنامه‌های 1368 و 1373 شورای امنیت) دولت بوش در سخنرانی سالانه خود در کنگره (29 ژانویه 2002)، دکترین دفاع پیش‌نگرانه (anticipatory) را مطرح کرد. در این نوع دفاع، دیگر کشوری مانند امریکا منتظر "وقوع یک حمله مسلحانه" نمی‌ماند و در صورت بروز تهدید "قریب‌الوقوع" یا "بالقوه" از طرف یک کشور (مانند کره‌شمالی) آمریکا ضربه نخست را وارد خواهد آورد. دفاع پیش‌نگرانه ناظر بر دو نوع جنگ است: (1) دفاع پیشدستانه(Preemptive)؛ (2) دفاع پیشگیرانه (preventive). در دفاع پیشدستانه، خطر باید قریب‌الوقوع باشد. مثلا آرایش نیرویهای نظامی به شکل گسترده در مرز را می‌توان خطر قریب‌الوقوعی برای کشور همسایه دانست. ولی در دفاع پیشگیرانه، اگر کشوری در آینده و احتمالا دارای قابلیت حمله به کشور دیگر را داشته باشد، به کشور دیگر این حق را می‌دهد تا از وقوع جنگ در آینده پیشگیری به عمل آورد. بنابراین اگر دفاع پیشدستانه مشروعیت "نیم‌بندی" در حقوق بین‌الملل را داشته باشد، دفاع پیشگیرانه کاملا از نظر حقوق بین‌الملل مطرود و ردشده است. سند راهبرد امنیت ملی آمریکا در 2002 بر دفاع پیش‌نگرانه تاکید کرده ایالات متحده "می‌بایست تهدید قریب‌الوقوع را بر قابلیت‌ها و اهداف دشمنان امروزی اعمال کند."

مشاهده می‌شود جنگ افغانستان با تفسیر موسع از قطعنامه‌های 1368 و 1373، با دفاع پیشدستانه از سوی آمریکا توجیه و جنگ عراق کاملا بر مفهوم دفاع پیشگیرانه بنا شد. به نظر می‌رسد دو تهدید اساسی نظم عمومی حقوقی و بین‌المللی، یعنی تروریسم و تسلیحات کشتار جمعی مبنای دو دفاعِ مذکور باشند. به عبارتی رویه دولتی کشورها در سالیان اخیر در حمله به گروه‌های تروریستی منطبق بر دفاع پیشدستانه است و برای نابودی تسلیحات کشتار جمعی و اشاعه‌ای (مانند کره‌شمالی الان و عراق 2003) از مفهوم جنگ پیشگیرانه استفاده می‌شود. جان بولتون نیز از این مفهوم برای حمله به کره‌شمالی استفاده می‌کند.

کشورهای غربی باور دارند در سالیان اخیر رویه‌های دولتی به عنوان عنصر مادی قاعده عرفی، در راستای اصلاح ماده 51 منشور ملل متحد بوده است. به عبارتی از آنجا که در ماده 51 باید حتما یک "حمله مسلحانه" به وقوع بپیوندد تا کشور تحت حمله با استناد به "دفاع مشروع" از کیان خود به زور متوسل شود؛ رویه‌های دولتی قاعده فوق را اصلاح کرده و درصورت عدم حمله و تنها با تهدید قریب‌الوقوع می‌توان به دفاع پیشدستانه دست یازید.

این دکترین در گزارش‌های دوگانه دیبرکل وقت ملل متحد، کوفی عنان، در 2 دسامبر 2004 و 21 مارس 2005 نیز تصریح شده است. گزارش 2 دسامبر 2004 با نام "جهانی امن‌تر: مسئولیت مشترک ما" توسط "پنل عالیرتبه در مورد تهدیدات، چالش‌ها و تحولات"[2] به دبیرکل ارائه و دبیرکل در 21 مارس 2005 محتویات آن را تائید و در گزارشی به نام "آزادی بسیط: بسوی توسعه، امنیت و حقوق بشر برای همه"[3] به مجمع عمومی فرستاد. دبیرکل در گزارش 2 دسامبر 2004، اشاره می‌کند، لحن ماده 51 منشور "محدودیت‌زا" (restrictive) است. دبیرکل در این گزرش اشاره کرده "اگر دلایل خوب و شواهد روشنی در این زمینه [برای حمله پیشدستانه] وجود دارد، باید به شورای امنیت داده شود..درصورت عدم اقدام شورا، گزینه‌های چون، اقناع، مذاکره، سد نفوذ و یا مجددا گزینه نظامی [برای حمله پیشدستانه] برای کشور مدعی وجود خواهد داشت." جای شگفتی است این گزارش علاوه بر تائید دفاع پیشدستانه، حتی بر جنگ پیشگیرانه "درصورت اکتساب تسلیحات کشتار جمعی با مقاصد خصمانه" را نیز مشروع و قانونی جلوه می‌دهد. در گزارش 21 مارس 2005، دبیرکل در این گزارش دو نوع دفاع پیشدستانه و پیشگرانه را در پاراگراف‌های 124 و 125 اشاره می‌کند: "تهدیدات قریب‌الوقوع کاملا در ماده 51 منشور پوشش داده شده است و در اینصورت هر دولتی حق ذاتی خواهد داشت تا از خود دفاع کند...در جائیکه تهدیدات قریب‌اولقوع نیستند، ولی پنهانی و احتمالی‌اند، منشور به شورای امنیت اختیار کامل داده تا به زور نظامی متوسل شود" این تحلیل سخیف از یکی از قواعد مسلم حقوق بین‌الملل در واقع بیانگر شرایط آنزمان، افکار جان بولتون و آمریکایی‌ها در جستجوی در به در توجیه دو لشگرکشی به عراق و افغانستان بود.

جمع‌بندی

بولتون در واقع دیدی سودانگارانه از قواعد حقوقی دارد، در حوزه عدم‌اشاعه وی به موفقیت‌هایی دست یافت و توانست روسای خود را اقناع کند. هرچند بوش بعدها از انتخاب بولتون به عنوان نمایند آمریکا در سازمان ملل ابراز پشیمانی کرد، ولی تفکرات و اندیشه‌های او روندی چرکین در حقوق بین‌الملل گشوده است.

در حوزه حقوق بر جنگ، جنگ پیشگیرانه و حمله به یک هدف که "احتمالا" در سال‌ها و دهه‌های آینده تهدید خواهد بود، کاملا غیرقانونی و فاقد وجاهت حقوقی است. در مورد حمله پیشدستانه، نگارنده معتقد است، که باید آستانه تهدید قریب‌الوقوع مشخص و تعریف شود تا بر اساس آن، حمله‌ای علیه گروه‌های غیردولتی در سرزمین و حاکمیت کشور دیگر صورت گیرد. نه اینکه به صرف یک تهدید قریب‌الوقوع دستور حمله صادر شود.